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EPC為何各方都不滿意——EPC的雙重性引發(fā)的管理困境
作者: 柯洪  來源: 造價柯洪  日期: 2023-03-30  人氣: 2477 

自2017年國辦發(fā)〔2017〕19號文發(fā)布以來,EPC模式在我國(尤其是政府投資項目上)發(fā)展勢頭迅猛(雖然坊間仍然有大量“真假EPC”的討論),但在工程實踐中,EPC越來越明顯遭遇到“叫好不叫座”的困境(甚至連“叫好的聲音”也越來越少了)。


EPC的實施各方都不滿意,發(fā)包人認(rèn)為EPC的最大好處“加快進(jìn)度”并沒有實現(xiàn),總承包商認(rèn)為“承擔(dān)了更大的風(fēng)險和責(zé)任,但并沒有得到相應(yīng)的回報”,財評、審計的監(jiān)督部門認(rèn)為“EPC留下了大量的爛攤子,沒法評,也沒法審?!?/span>


從合同的視角來講,上述種種現(xiàn)象都可以歸納為合同的履約效率下降。當(dāng)然,造成這一問題的原因是錯綜復(fù)雜的,本文期望從EPC的本質(zhì)屬性上對這一問題進(jìn)行探討。





01

到底什么樣的項目適合采用EPC模式


這是我們在對EPC的認(rèn)知上產(chǎn)生的第一個困惑。眾所周知,談EPC離不開FIDIC,2017年12月,國際咨詢工程師聯(lián)合會 (FIDIC)發(fā)布的銀皮書中對適宜采用EPC模式的適用條件做出規(guī)定:“…由承包商進(jìn)行所有設(shè)計,能夠承擔(dān)全部設(shè)計和施工的責(zé)任,交付成果滿足雇主所設(shè)定的功能標(biāo)準(zhǔn)…”,同時將“如果雇主意欲密切監(jiān)督和控制承包商工作,或者想要對大部分施工圖進(jìn)行審核”等規(guī)定為不適宜采用EPC模式的情況。


可以看出FIDIC認(rèn)為適合EPC的項目是不確定性程度高,需要更好地利用總承包商設(shè)計、施工聯(lián)動及技術(shù)創(chuàng)新優(yōu)勢以彌補發(fā)包人管理能力弱的不足。因此,“雇主”關(guān)心的只是交付成果和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),而放松了過程性的管控。


而我國2019年《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法》(建市規(guī)〔2019〕12號)中明確提出:“建設(shè)內(nèi)容明確、技術(shù)方案成熟的項目,適宜采用工程總承包方式。”這很明顯是為了降低EPC的發(fā)包時點前移造成的項目不確定性。為了滿足發(fā)包人對控制權(quán)的把控,達(dá)到防止項目投資失控的目的,從而對于采用工程總承包模式的項目建設(shè)內(nèi)容、技術(shù)方案等設(shè)定門檻,同時對發(fā)包人要求的詳盡程度提出更高要求。


概括起來說,FIDIC認(rèn)為不確定性程度高的項目才需要用EPC,而我國的規(guī)定則是明確的項目才適合采用EPC。由此可見,雖然同為EPC,但發(fā)包人采用EPC模式時的根本意圖迥異,因此,技術(shù)方案成熟度及發(fā)包人管理能力差異引起的發(fā)包人對控制權(quán)需求的兩極化使得工程總承包模式適用范圍存在雙重性。





02

造成EPC模式存在雙重性現(xiàn)象的原因


在此,我們不去判斷兩種EPC模式的優(yōu)劣或者正誤,我們只立足于兩種EPC模式都是工程實踐中的實際存在這一客觀現(xiàn)象進(jìn)行分析。為什么EPC在我國推廣后進(jìn)行了本土化改造呢?應(yīng)該是基于以下三個原因。


(1)弱信任環(huán)境阻礙了發(fā)承包合作伙伴關(guān)系的成立。工程總承包模式要求發(fā)承包雙方形成基于雙贏理念的合作伙伴關(guān)系。建立伙伴關(guān)系的前提是發(fā)承包雙方具有強信任關(guān)系,但由于我國的社會發(fā)展的階段以及長期采用DBB模式形成的強監(jiān)管機(jī)制,發(fā)承包雙方很難在短時間內(nèi)從委托關(guān)系轉(zhuǎn)變成強信任關(guān)系,難以滿足工程總承包模式中合作策略的使用條件。


(2)盈余分享與政府投資管控目標(biāo)沖突影響激勵機(jī)制的構(gòu)建。工程總承包模式要求更大程度的發(fā)揮承包人的綜合管理能力和技術(shù)創(chuàng)新能力,因此需要建立有效的激勵機(jī)制。我國工程總承包模式在政府投資領(lǐng)域大力推行,在政府投資項目需要面臨的各種嚴(yán)格監(jiān)督和審核下,承包人即使在限額設(shè)計的基礎(chǔ)上通過設(shè)計優(yōu)化節(jié)約建造成本,發(fā)包人很難同意將盈余以報酬的方式分享給總承包商。因此盈余部分的有效分享與政府投資管控目標(biāo)沖突使得有效的激勵機(jī)制難以建立。


(3)采用工程總承包模式的政府投資項目在功能要求描述上產(chǎn)生困難。工程總承包模式適用功能要求易于明確描述的項目。由于政府投資項目大多為房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施居多,而該領(lǐng)域較少涉及復(fù)雜設(shè)備采購及安裝,故其產(chǎn)出指標(biāo)很難準(zhǔn)確描述,導(dǎo)致發(fā)包人要求中在功能要求的描述上存在困難,而表述不得當(dāng)?shù)陌l(fā)包人要求會導(dǎo)致發(fā)包人難以在建設(shè)成果有效把控總承包商。




所以,F(xiàn)IDIC合同條件下描述的EPC模式在我國的推廣是有一定困難的(當(dāng)然也不排除實踐中存在的可能),而基于中國的特有情景產(chǎn)生的中國式的EPC。這兩種工程總承包模式下形成了技術(shù)成熟度與發(fā)包人對控制權(quán)需求的兩極化的關(guān)系。我們可以將FIDIC規(guī)定的EPC稱為I型EPC,將中國式本土化改造后的EPC稱為II型EPC。





03

EPC模式雙重性造成的管理困境


以上的分析只是為了厘清EPC存在兩種不同的源發(fā)性目的,并不是造成管理困境的根本性原因。導(dǎo)致管理困境的根本原因在于EPC源發(fā)性目的與EPC實施機(jī)制(或者說控制權(quán)配置方案)之間的錯配。從風(fēng)險分擔(dān)方案設(shè)計的角度來闡述這一問題會更加清晰。


I型EPC的適配方案應(yīng)該是“基于項目復(fù)雜性選擇EPC——充分發(fā)揮總承包商的技術(shù)能力和管理能力——控制權(quán)向總承包商大量讓渡——發(fā)包人重點關(guān)注交付結(jié)果——承包人承擔(dān)絕大部分風(fēng)險(表現(xiàn)為固定總價計價模式)”。II型EPC的適配方案應(yīng)該是“基于嚴(yán)格管控的需要選擇EPC——防范承包商降低功能標(biāo)準(zhǔn)或通過設(shè)計優(yōu)化取得超額利潤——發(fā)包人保留大部分項目控制權(quán)——發(fā)包人同時關(guān)注交付成果和實施過程——發(fā)承包雙方基于控制權(quán)的分配設(shè)計合理的風(fēng)險分擔(dān)方案(表現(xiàn)為合同中設(shè)計詳細(xì)的可調(diào)價條款)”。


但在工程實踐中,發(fā)包人很可能忽略掉EPC的兩種不同源發(fā)性目的下的適配方案選擇,而只選擇對自身最有利的控制權(quán)配置及風(fēng)險分配方案,而非有利于項目各方責(zé)權(quán)利的合理分擔(dān)(直白一些就是權(quán)利主要是我的,風(fēng)險主要是你的)。這種錯配的控制權(quán)配置將會導(dǎo)致發(fā)包人要求詳略程度選擇、風(fēng)險分配、合同設(shè)計的偏差,進(jìn)而對項目績效產(chǎn)生負(fù)面影響,由此進(jìn)一步造成工程總承包模式發(fā)展的管理困境。工程實踐中發(fā)包人若未能明確兩種類型的界限,選擇不利于項目各方責(zé)權(quán)利的合理分擔(dān)方案,那么錯配的工程總承包類型與控制權(quán)配置將會引起項目的糾紛與索賠,從而大大降低了EPC本應(yīng)具備的合同履約績效。


另附:在工程實踐中,還有很多固定總價計價模式采用了總價只能調(diào)低不能調(diào)高的固定模式,這種單方向調(diào)整的所謂固定總價模式在履約中遇到的困難就更加一言難盡了。懂的都懂,“執(zhí)手相看淚眼,競無語凝噎”。





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